Beoordeling (richtinggevend) VKA

Algehele conclusies

Overwegend draagt het (richtinggevend) VKA in meer of mindere mate bij aan de vijf doelen (zie S.1 en S2). Gezien de onzekerheden in de benodigde waterstanddaling en mogelijke maatregelen in het (richtinggevend) VKA is het echter nog erg onzeker wat de daadwerkelijk effecten zullen zijn. Veel is afhankelijk van vervolgkeuzes die gemaakt worden bij bijvoorbeeld het uitwerken van de urgente opgaven in concrete maatregelen per gebied. Het is dan ook belangrijk om bij nadere uitwerking van het beleid ook op concreter niveau een ‘’vinger aan de pols’’ te houden (bv middels een besluitMER) en aandachtspunten en aanbevelingen voor het vervolg goed te verankeren in dit proces.

Het (richtinggevend) VKA biedt veel kansen om aan de doelen te voldoen, maar vraagt wel om heel veel ruimte, met name op een aantal riviertrajecten langs de Waal, IJssel en de Maas. Het gaat daarbij om benodigde ruimte voor (zeer) grootschalige rivierverruiming, waaronder meerdere binnendijkse ingrepen (zie Figuur S.5). Er is nader gedetailleerder onderzoek nodig om te bepalen of hier voldoende ruimte beschikbaar is. Ook is er nadere uitwerking nodig om ter hoogte van de PAGW-hotspots (Biesbosch, IJssel-Vechtdelta en Gemeenschappelijke Maas) te bepalen of de natuuropgave geheel buitendijks past. Waar dat niet het geval is zal binnendijkse ruimte nodig zijn of moet de opgave anders/elders gerealiseerd worden. Binnen de hotspot Gelderse Poort is nu al duidelijk dat er te weinig ruimte beschikbaar is en dat er ook deels binnendijks gezocht moet worden.

Binnendijkse ruimte ligt veelal buiten de Natura 2000-begrenzing, maar draagt indirect wel bij aan een robuust systeem.

Het richtinggevende VKA is in principe technisch maakbaar. Er kan immers geput worden uit een set aan eerder geïmplementeerde maatregelen (bijv. vanuit de programma’s als Ruimte voor de Rivier, Maaswerken, KRW, N2000, HWBP en PAGW). Actief en grootschalig rivierbodembeheer is echter iets nieuws. Dat is nog niet eerder zo omvangrijk en grootschalig gedaan. Hiervoor is kennis en innovatie nodig ook met betrekking tot uitvoerbaarheid en maakbaarheid. Rijkswaterstaat voert in opdracht van het Ministerie van IenW haalbaarheidstoetsen uit met betrekking tot het rivierbodembeleid. Dit betreft o.a. een analyse naar (het mogelijk beschikbaar maken van) sediment aanbod vanuit het riviersysteem, vanuit beheer en onderhoud, vanuit uitvoering van nieuwe rivierprojecten en vanuit derden. Ook is een beperkte onderbouwing gemaakt van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van een besluit om de bodemerosie van de Waal te stoppen, de afvoerverdeling over de Rijntakken bij laagwater te herstellen en de rivierbodem van de Waal omhoog te brengen [Deltares, 2023]. De conclusie van de studie is dat mogelijke maatregelen om deze keuzes te realiseren niet los van elkaar zijn uit te werken. Maatregelen op het gebied van sedimentmanagement kunnen sneller uitgevoerd worden dan de maatregelen gericht op herinrichting van een gebied (zoals bijvoorbeeld het maken van een meerdere stroomgeulen-systeem). De totale benodigde tijd tot en met de uitvoering van herinrichtingsmaatregelen wordt geschat op 10 tot 20 jaar. Het advies is daarom om eerst de vereiste leerervaring met beide type maatregelen op doen: op korte termijn projecten starten, inclusief de monitoring ervan. Zo kan er zicht komen op haalbaarheid, betaalbaarheid, beheerbaarheid, maakbaarheid en uitvoerbaarheid, en gebouwd worden aan een fundament aan kennis en ervaring om later te beslissen over de concrete na te streven bodemligging. In het Programma IRM wordt voorgesteld om een adaptieve aanpak te volgen, waarbij in nationale en regionale uitvoeringsstrategieën benodigde (vervolg)onderzoeken worden uitgevoerd, maatregelen uitgewerkt en middels pilots en projecten ervaring wordt opgedaan die gebruikt kan worden om de beleidskeuzen indien nodig te herijken.

Daarnaast hebben deze ingrepen negatieve milieueffecten op bestaande waarden en gebruiksfuncties (bijvoorbeeld op cultuurhistorisch waardevolle landschappen, landbouwgebied of woonfuncties). Het (richtinggevend) VKA genereert tussen de 4,4 en 13,3 miljard aan kosten. Het behoort tot de mogelijkheden om op trajecten waar de ruimte té beperkt is voor de opgaven een keuze te maken welke opgaven prioriteit hebben en/of om een deel van de klimaatopgave toch op te vangen met dijkverhoging.

Uit het planMER en de Passende Beoordeling blijkt dat het resultaat van de beoordeling van het doelbereik, de milieueffecten en de gevolgen voor Natura 2000- doelstellingen de uitvoerbaarheid van het programma niet in de weg staan. De conclusies die hieraan ten grondslag liggen zijn hierna toegelicht.

Mate van doelbereik

Uit de beoordeling is op te maken dat het (richtinggevend) VKA van de beleidskeuzes overwegend positief bijdraagt aan de IRM doelen voor zowel de Rijntakken als de Maas (zie tabellen S.1 en S.2). Geen van de beleidskeuzes van het (richtinggevend) voorkeursalternatief heeft een nadelig effect op het doelbereik. De volgende overwegingen illustreren deze conclusie:

Het (richtinggevend) VKA draagt bij aan een veilige afvoer en berging van hoogwater door het vergroten van de afvoer- en bergingscapaciteit van de rivieren en het verdelen van de hoogwaterafvoer over de Rijntakken conform de afgesproken verdeling. Dit wordt bereikt doormiddel van rivierverruiming. Als gevolg hiervan daalt de hoogwaterstand met maximaal 40 centimeter ten opzichte van de referentiesituatie^[1]. Deze verlagingen zorgen potentieel voor een reductie op de benodigde dijkversterking (bij een hoogteopgave van de dijken) tot 2050 en verlengt het de levensduur van overige dijken.
Het (richtinggevend) VKA draagt bij aan een robuuste zoetwaterbeschikbaarheid en voldoende grond- en oppervlaktewater in periodes van droogte en lage afvoeren. Dit wordt gerealiseerd door het vasthouden en (in delen van de Rijntakken) omhoog brengen van de bodemligging (en daarmee ook de laagwaterstanden) waardoor er minder beperkingen ontstaan bij inlaatpunten. Ook zorgt de verhoogde bodemligging ervoor dat de afvoerverdeling over de Rijntakken verbetert: er gaat bij laagwater iets meer afvoer richting de IJssel (nationale zoetwaterbuffer). De verminderde afvoer naar de Waal zorgt aan de andere kant voor een kleine afname van de zoetwatervoorziening in het voorzieningsgebied van de Waal. Doordat de Waal enkele malen groter is dan de IJssel, is het effect van de verminderde afvoer kleiner. De mate van verzilting blijft praktisch gelijk, en is onafhankelijk van de rivierbodemligging (Asselman et al., 2022b). Het (richtinggevend) VKA heeft nauwelijks effect op de zoetwatervoorziening van de Maas, omdat deze grotendeels gestuwd is en meer afhankelijk van een ‘regenregime’ en de afvoeren die bovenstrooms ons land binnenkomen.
Het (richtinggevend) VKA draagt bij aan een dynamisch riviersysteem met robuuste riviernatuur door het realiseren van een natuurlijke hydro- en morfodynamiek, een goede ecologische waterkwaliteit en het borgen van voldoende ruimte voor natuur. Dit is voornamelijk het gevolg van de uitvoering van de PAGW-opgave. Om de natte ecotopen te realiseren en duurzaam in stand te houden, is verbetering van de hydrodynamische condities en verhoging van de (voorjaars)grondwaterstanden nodig. Dit geldt met name voor de drogere uiterwaarden in de hotspot-gebieden Gelderse Poort en Gemeenschappelijke Maas. Door de uitvoering van de PAGW-opgave, in combinatie met de beleidskeuzes is het de verwachting dat het (richtinggevend) VKA een sterke bijdrage heeft aan het doelbereik voor ecologie en waterkwaliteit.
Het (richtinggevend) VKA draagt door het vasthouden van de bodem bij aan het bevaarbaar houden van vaarwegen en het behouden en ontwikkelen van toegankelijke en bereikbare (overnachtings)havens en sluizen. Doordat de bodem van de eroderende Rijntakken omhoog wordt gebracht, betekent dit een vermindering in de hoogte van bestaande drempels in de rivier, waardoor er sprake is van een meer constante waterdiepte. Dit verlaagt het aantal dagen dat niet wordt voldaan aan de norm (waterdiepte bij OLA) en verbetert de bereikbaarheid van havens en sluizen ten opzichte van de referentiesituatie. Door de ongelijke verhoging van de rivierbodem rond het splitsingspunt Pannerden gaat er met het (richtinggevend) VKA bij laagwater minder afvoer naar de Waal en meer naar de IJssel. Met het (richtinggevend) VKA verbetert de bevaarbaarheid langs de IJssel en de Nederrijn-Lek. De afname van de afvoer naar de Waal zorgt voor een kleine afname in de beschikbare waterdieptes bij laagwater. Afhankelijk van de uitwerking van maatregelen, zal de optelsom voor de Waal positief danwel (licht) negatief kunnen worden. Door grootschalige werkzaamheden kan er (tijdelijke) hinder voor de scheepvaart ontstaan. Wegens haar gestuwde karakter en parallelle kanalen heeft het (richtinggevend) VKA weinig invloed op de Maas.
Het (richtinggevend) VKA draagt bij aan het creëren van ruimte voor en het stimuleren van regionale economische ontwikkelingen passend bij de kernkwaliteiten van het gebied. Dit is het resultaat van de beoogde rivierverruimende maatregelen en natuurontwikkeling die mogelijkheden bieden voor nieuwe en slimme combinaties van functies op het gebied van b.v. riviergebonden bedrijvigheid, natuur-inclusieve landbouw en (water)recreatie. Ook kan hierdoor de belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarden van het gebied toenemen.

Milieueffecten VKA

Onderstaand volgen per thema de belangrijkste conclusies:

Natuur: Het (richtinggevend) VKA met daarin 100% realisatie van de 28.300 ha natuuropgave leidt tot een klimaatbestendig rivierecosysteem waarin alle belangrijke habitats en kenmerkende soorten een plaats vinden. Buitendijkse rivierverruimingsmaatregelen biedt kansen om voor Natura 2000-waarden die nu te versnipperd voorkomen (zoals ooibossen en stroomdalgraslanden) robuuste eenheden te creëren. Door het omhoog brengen van de rivierbodem neemt de rivierdynamiek, sedimentuitwisseling en de inundatieduur van de uiterwaarden toe. Dit is gunstig voor droge habitattypen die profiteren van zandafzetting als stroomdalgraslanden en voor natte habitattypen die verdrogingsgevoelig zijn, zoals zachthoutooibos. Het (richtinggevend) VKA biedt ook kansen voor Natuurnetwerk Nederland (NNN) door het verbeteren van de connectiviteit in het rivierengebied en klimaatrobuust maken. Door onder meer het creëren van extra paaigronden voor vis, leefgebied voor macrofauna en groeiplaatsen voor watervegetatie wordt ook bijgedragen aan het KRW doelbereik. Ook realiseert het (richtinggevend) VKA voldoende ruimte voor duurzame populaties van (beschermde) soorten die thuishoren in het rivierengebied zoals de meervleermuis, otter, bever, rivierrombout, houting en steur. Het (richtinggevend) VKA leidt tot een positieve bijdrage (++) op de Natura 2000 gebieden, NNN, beschermde soorten en KRW.

Landschap en cultuurhistorie; Het (richtinggevende) voorkeursalternatief zorgt doormiddel van het tegengaan van verdroging dat aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden behouden blijven. Ook de rivierverruimende maatregelen (zowel binnen- als buitendijks) bieden kansen voor het versterken van het landschap. Voorwaarde is dat bij de nieuwe inrichting rekening wordt gehouden met de identiteiten van het rivierenlandschap. Ook kunnen cultuurhistorische waarden en structuren zoals nevengeulen worden geaccentueerd of teruggebracht. Daar staat tegenover dat rivierverruimende maatregelen of natuurontwikkeling ook een risico vormen op de aanwezige cultuurhistorische waarden van het rivierengebied zoals verkavelingen, paden en groenstructuren. Een aandachtspunt vormt daarnaast het verlagen van de zomerkades. Dit heeft een negatief effect op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden, doordat de routing en het uitzicht aangetast worden. Voor het (richtinggevend) VKA worden grote delen van het rivierengebied vergraven wat een negatief effect kan hebben op de archeologische waarden in de ondergrond. Voor de impact op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden scoort het (richtinggevend) VKA respectievelijk zeer positief (++) en licht negatief (-). Voor impact op de archeologische waarde scoort het (richtinggevend) VKA (- -).

Bodem en zoutindringing: Het (richtinggevend) VKA scoort neutraal op de bodemkwaliteit, omdat deze volgens regelgeving niet mag verslechteren als gevolg van werkzaamheden. Volgens deze regelgeving moet de kwaliteit van de bodem gelijk blijven of verbeteren (bijvoorbeeld als gevolg van saneringen). De mate van zoutindringing wordt in het (richtinggevend) VKA licht negatief beïnvloed. Doordat er in dit alternatief sprake is van een vermindering van afvoer naar de Waal, is er ook een verslechtering van de mate van zoutindringing te verwachten bij de Rijn-Maasmonding. Aan de andere kant is er dan wel sprake van een lichte afname van zoutindringing ter hoogte van het IJsselmeer (door toename afvoer IJssel). Dit speelt echter in mindere mate.

Overige scheepvaart: De bodemverhoging in het (richtinggevend) VKA zorgt ervoor dat met name bij vaste lagen en aansluitingen met havens de kans op incidenten (aanvaring met de bodem) afneemt: de drempelvorming is namelijk minder en de waterdiepte boven de drempels groter (bijv. bij de vaste laag van Nijmegen waar frequent incidenten voorvallen). De hogere laagwaterstanden kan ook de congestie bij sluizen in enige mate verminderen doordat deze vaker en langer kunnen opereren. Ook kan er met een grotere beladingsgraad worden gevaren en neemt de scheepvaartintensiteit enigszins af t.o.v. de referentiesituatie. Ook dit is gunstig voor de nautische veiligheid. Daartegenover staat dat de uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden voor de bodem voor veel varend materieel in de vaarweg zorgen. Ook kunnen er door de rivierverruimingen meer locaties komen waar er hinderlijke dwarsstroming ontstaat. De doorvaarthoogte bij bruggen zullen met het (richtinggevend) VKA iets groter worden door het creëren van extra afvoercapaciteit en de daarmee gepaarde lagere waterstanden bij hoge afvoeren. In bepaalde situaties kan dit ertoe leiden dat schepen extra lading mee kunnen nemen (een extra laag containers).

Gebruiksfuncties: Qua gebruiksfuncties worden er in het (richtinggevend) VKA risico’s voorzien voor landbouw en wonen & werken. Dit is het gevolg de van de grootschalige binnen- en buitendijkse rivierverruimende maatregelen en de realisatie van de PAGW, die beiden veel ruimte vragen. Er geldt dat op sommige plekken voor de waterstandsverlaging meer ruimte nodig is dan alleen buitendijkse ruimte. Voor de Bedijkte Maas, Midden Waal, Waalbochten, Boven Merwede, Beneden Waal en Middel IJssel zijn er naar verwachting naast buitendijkse ruimte ook barro-reserveringen nodig. Bij de Bergsche Maas, Getijdenmaas, Sallandse IJssel, Beneden-IJssel en de Overijsselse Vecht is de opgave zo groot dat er naast buitendijkse ruimte en barro-reserveringen mogelijk ook aanvullende binnendijkse ruimte nodig is. Anderzijds biedt het (richtinggevend) VKA voor een aantal gebruiksfuncties veel kansen, zoals voor het stabiel houden van oevers en kades, het veiligstellen van kabels en leidingen en delfstofwinning. Daarnaast wordt in de Rijntakken de kans op een goede beschikbaarheid van drink en industriewater vergroot en biedt het (richtinggevend) VKA mogelijkheden tot het geven van een impuls aan recreatie.

Duurzaamheid: De mate van adaptiviteit is afhankelijk van of er gewerkt gaat worden met harde of zachte inrichtingsmaatregelen. Rivierverruimende maatregelen en bodemophoging zijn over het algemeen zachte inrichtingsmaatregelen, en daarmee zeer adaptief. Rivierverruimende maatregelen hebben blijvend positieve effecten richting 2100 en zijn in die periode ook nog aanpasbaar (doordat dijkversterking dan nog wel een optie is, aangezien dit eerder nog niet noodzakelijk hoeft te zijn). Anderzijds zijn werkzaamheden in de uiterwaarden vaak onomkeerbaar, wat het alternatief minder adaptief maakt. Doordat het (richtinggevend) voorkeursalternatief geleidelijk wordt uitgevoerd worden er voldoende kansen geboden om het alternatief gedurende het proces nog aan te passen. Qua energie- en grondstofgebruik scoort het (richtinggevend) VKA negatief, omdat hier forse ingrepen zijn voorzien in het rivierengebied om de gewenste situatie te bereiken.

Passende beoordeling

Samenvattend kan geconcludeerd worden dat maatregelen in het kader van bodemligging en sedimenthuishouding een positieve bijdrage hebben op de Natura 2000-doelen en in de eindfase geen risico heeft op significant negatieve gevolgen op de Natura 2000-gebieden. Erosie in het zomerbed, de dalende rivierbodem en de daarmee samenhangende lagere grondwaterstanden in de uiterwaarden en daarbuiten leiden tot verdroging van uiterwaarden. Het verhogen van het zomerbed is daarmee een belangrijke maatregel om het knelpunt van verdroging in de uiterwaarden tegen te gaan. Het draagt bij aan herstel van de verstoorde rivierdynamiek en vergroot de potentie voor realisatie van natte riviernatuur. Dat is nodig om uiteindelijk het knelpunt van te kleine arealen en versnipperde leefgebieden in de Natura 2000-gebieden op te kunnen lossen met meer ruimtelijke maatregelen in de uiterwaarden.

Daarnaast zijn maatregelen ten behoeve van de afvoer- en bergingscapaciteit nodig om de Natura 2000-opgave te realiseren, ook voor de toekomst wanneer klimaateffecten een steeds grotere impact hebben op de natuuropgave. Belangrijke voorwaarden (condities) voor het herstel van de natuurlijke dynamiek zijn het voorkomen van verdere bodemerosie, verhoging van de bodemligging van de rivier en verlaging van uiterwaarden en zomerkades, aansluitend bij de DNA van de rivier.

Rivierverruimende ingrepen die mogelijk onderdeel zijn van de uitwerking van het programma IRM, zijn belangrijk om de rivierbodemerosie te beperken, en de daaraan gerelateerde knelpunten in de Natura 2000-opgave, waaronder de verstoorde rivierdynamiek, verdroging, versnippering en te kleine arealen aan te pakken. Daarmee zijn de beleidskeuzes vanuit IRM uitvoerbaar vanuit de Wet natuurbescherming.

Kosten en Baten

Ter ondersteuning van de beleidskeuzes in het Programma IRM is er naast het PlanMER een kengetallen kosten-batenanalyse (KKBA) opgesteld. De KKBA is gericht op een globale raming van de kosten en baten van drie binnen IRM ontwikkelde 3 beleidsalternatieven alsmede die van het (richtinggevend) voorkeursalternatief. Met de term ‘kengetallen’ wordt aangegeven dat zowel kosten als baten merendeels bepaald zijn op basis van beschikbare, globale kengetallen. Geconcludeerd is dat voor de Maas de kosten van het (richtinggevend) VKA ca. € 4,9 miljard betreffen. Voor de Rijn is dit ca. € 8,4 miljard. De baten voor de Rijn zijn ingeschat op ca. € 1,6 miljard en voor de Maas € 1,7 miljard.

1 Dit betreft het deel dat wordt gebruikt ter compensatie van de klimaatopgave, niet ter compensatie van andere opgaven (waterstandsneutraal uitvoeren van verhoging bodem, PAGW, etc.).